推进“证照分离”全覆盖试点 进一步深化商事制度改革

王克玉

2019年11月，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》（以下简称《通知》），决定自2019年12月1日起，在全国18个自由贸易试验区对所有涉企经营许可事项实行全覆盖清单管理，为在全国实现“证照分离”改革全覆盖形成可复制可推广的制度创新成果。

“证照分离”改革是商事制度改革推进的重要节点。党的十八大以来，党中央、国务院着眼于坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，把深化商事制度改革纳入全面深化改革总盘子，部署了一批改革任务，出台了一系列重要举措。按照党中央、国务院的重大决策部署，市场监管部门深入推进商事制度改革，坚持便捷高效、规范统一、宽进严管的原则，通过注册资本实缴制改为认缴制，企业年检制改为年报公示制，优化住所登记制度，实施“先照后证”等改革，不断降低投资创业的制度性成本，取得了重大成效。商事制度改革使企业等市场主体便捷拿到营业执照，直接开展一般性经营业务，较好地解决了市场准入问题。但是，在许多特定行业或领域存在着各类许可证，市场主体“准入不准营”“办照容易办证难”的问题，限制了商事制度改革效应的扩大。党的十九届四中全会提出，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。“证照分离”改革全覆盖举措的实施，标志着商事制度改革已进入“攻坚战”阶段，取消和压减行政许可事项，优化审批服务，进一步还权于市场，成为深化商事制度改革的重要节点。

“证照分离”改革全覆盖的举措，遵循了先行先试与顶层设计相结合的改革推进路径。早在2015年，国务院批复同意在上海浦东新区开展“证照分离”改革试点。2016年，国务院“放管服”工作要点中明确提出在试点地区实行“证照分离”，减少不必要许可、备案。2017年，原国家工商行政管理总局下发了落实“证照分离”改革的指导意见，并选取了31个“证照分离”改革试点单位进行积极探索。同年，国务院印发《关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》，决定在上海市浦东新区之外，在其他10个自贸试验区进行“证照分离”的改革试点。2018年，国务院印发《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，决定于当年11月10日起在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施“证照分离”改革。“证照分离”改革在破解“准入不准营”问题取得了显著成绩，但同时也暴露出一些困难和问题，例如纳入改革的涉企经营许可事项总量偏低，改革的规范化程度较低，改革系统集成不够，信息归集共享与事中事后监管落实不力，以及有关部门和地区对改革政策理解不到位，改革的协同效应需要提升。在此背景下，《通知》出台恰逢其时，在全国18个自由贸易试验区对所有涉企经营许可事项实行全覆盖清单管理的举措，必将有效回应上述问题，推进商事制度改革的深入和深化。

“证照分离”改革全覆盖举措，体现了商事制度改革注重简政放权和减少行政审批的鲜明特征。繁琐的审批许可已经成为阻碍经济社会发展、抑制市场机制有效发挥的阻点。在完善市场经济体制和深化商事制度改革的过程中，需要改变政府部门直接配置资源过多、对微观市场主体干预过多的现象。按照《通知》要求，全面清理涉企经营许可事项，分类推进审批制度改革；对设定必要性已不存在、市场机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理、通过事中事后监管能够有效规范的涉企经营许可事项，直接取消审批；对可以取消审批的涉企经营许可事项，需要企业及时主动提供有关信息，以便有关主管部门有效实施行业管理、维护公共利益的，由审批改为备案；对确需保留的涉企经营许可事项，企业就符合经营许可条件作出承诺，有关主管部门通过事中事后监管能够纠正不符合经营许可条件行为、有效防范风险的，实行告知承诺。可见，“证照分离”改革的全覆盖是一项放权于企业还权于市场的重大举措，为降低市场主体的行业准入和准营成本，激发市场活力和创造力具有重要推动作用。

“证照分离”改革全覆盖举措，落实了“宽进严管”的改革要求，在加强事中事后监管的同时，还要做到监管创新。完善的市场经济是有活力、有秩序的，活力和秩序是市场经济的两翼，信任和安全是市场经济的保障。简政放权不是一放了之，必须做到放管并重，在放权的同时加强监管，这是商事制度改革取得实效的重要保障。根据《通知》要求，一是要加强监管，落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，加强审批与监管的衔接，坚决纠正“不批不管”、“只批不管”、“严批宽管”等问题。二是要创新监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管，实现部门间联合监管，有效利用“互联网+监管”的监管方式。三是要创新监管理念和做好分类监管，对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管，对高风险行业和领域实行重点监管。四是要加强信用监管和多元监管，依法查处虚假承诺、违规经营等行为并记入信用记录，实行失信联合惩戒，强化社会监督，依法及时处理投诉举报，引导社会力量参与市场秩序治理。《通知》特别提出要增强监管的威慑力，对严重违法经营的企业及相关责任人员，依法撤销、吊销有关证照，实施市场禁入措施。只有加强和创新监管，才能做到放而不乱、活而有序，使商事制度在创新中发展，在规范中完善。

“证照分离”改革全覆盖举措，明确了同步优化服务的改革要求。从根本上讲，大幅压减生产许可证管理清单，最大限度取消审批项目，下放审批权限，压减审批要件和环节以及延长和取消许可证有效期限，就是在落实对市场主体优化服务的要求。具体到审批程序的优化上，优化服务的目标就是持续提升审批服务质量和效率。《通知》指出，对关系国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益，不具备取消审批或实行告知承诺条件的涉企经营许可事项，应当采取切实措施优化审批服务，提高审批效率、降低办事成本。为此，主管部门需要深入推进审批服务的标准化，制定并公布准确完备、简明易懂的办事指南，规范自由裁量权，严格时限约束，消除隐性门槛。在服务方式上，《通知》指出要加快推进“互联网+政务服务”，推动涉企经营许可事项从申请、受理到审核、发证全流程“一网通办”、“最多跑一次”。另外，《通知》明确规定由市场主体的评判审机制，贯彻了以人民群众满意为目标的服务评判标准。

“证照分离”改革全覆盖举措，强化了部门间协同推进的改革驱动模式，有利于形成改革的合力。商事制度改革是一项系统工程，只有相关部门相互配合、协同推进，才能形成改革合力，扩大改革的效应。较之“先照后证”改革，“证照分离”改革的推进中更需要行政审批部门与市场监管机关之间协同改革、协同服务、协同监管，以钉钉子的精神，聚焦“准入不准营”“办照容易办证难”的问题，协同发力。对此，一方面需要行政审批部门同步推进商事制度改革，另一方面市场监管机关要优化商事登记流程，与行政审批、监管部门之间建立协同机制。《通知》对相关部门间信息推送、归集和共享作出了具体规定，对协同监管和联合惩戒机制给出了指引，并对配套政策措施的跟进提出了要求。

“证照分离”改革全覆盖举措，坚守了法治理念，坚持了重大改革于法有据的要求，有效地增加了制度供给。推行涉企经营许可清单管理制度，实质上就是依法明确政府的权力边界，让市场"法无禁止即可为"，给予市场主体更大的经营自主权，推动形成各类市场主体平等准营的市场机制。《通知》推出改革举措过程中，始终坚持了深化改革与法治建设相结合的原则，一方面，有关审批改革举措的出台，是根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》和国务院决定，在各自由贸易试验区暂时调整适用法律、行政法规和国务院决定的结果；另一方面，《通知》把前期改革的成果和成效以制度的形式固定下来，对“证照分离”改革的举措有针对性地做出了具体规定，有效增加了制度供给。《通知》注意到了制度实施的权威性和实效性，在分类推进审批改革的举措项下，详细规定了有关部门的监管措施和服务事项，在信息归集和共享方面，明确规定了政务信息共享的“三个平台”机制等，增强了“证照分离”改革制度的标准性、规范性和可执行性。

“证照分离”改革全覆盖试点的推进，是商事制度改革的延续和深化，是落实企业经营自主权、强化政府事中事后监管责任的重要抓手，是贯彻落实党的十九届四中全会精神的重要举措，对进一步厘清了政府部门和市场主体的关系具有重大意义。“证照分离”改革全覆盖举措在现有的18个自由贸易试验区内试点实施，可以充分利用自贸试验区制度和机制创新的优势，契合自贸区实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，有利于减少改革阻力，加快形成在全国范围内可复制可推广的制度和经验。“法治是最好的营商环境”，可以确信，“证照分离”改革改革全覆盖举措的实施，必将进一步降低企业开办成本，释放市场主体创新创业活力，推动政府职能转变和优化政府职责体系，并对优化我国的营商环境和提升我国的市场制度竞争力优势具有重大推动作用。（作者为中央财经大学法学院教授，博士生导师）